礦產資源儲量評審備案若干問題的思考
日期:2011-12-2        瀏覽:5321
    礦產資源儲量評審備案歷史淵源留長,作為基礎性行政管理工作,具有牽涉面廣、技術性強等特點,既受前后系列相關工作的影響和制約,也影響和制約后續系列相關工作,因而情況十分復雜,在法律法規和規章制度建設、管理體制和管理隊伍建設、技術標準規范建設等主要方面均急需改革完善,但冰凍三尺非一日之寒,推進改革完善的工作難度很大。需以開放的心態,積極穩妥的推進改革研究。下面僅就做好當前工作、保持工作的相對穩定,就幾個主要問題介紹一下我個人所掌握的情況和思考,供各位評估師從事評審工作參考。
    一、歷史沿革
    1953年,我國成立全國礦產儲量委員會,專司供礦山建設設計使用的礦產地質勘探儲量報告的審批及相關技術標準、規范和規程的制修訂,從而建立了儲量審批管理制度。文革期間,這項審批制度也毫不例外地受到了沖擊。但在改革開放初期,總結長期以來正反兩方面的經驗,于1983年又恢復了全國礦產儲量委員會,并在1986頒布實施的《礦產資源法》中明確規定供礦山建設設計使用的勘探報告,須經國家和各省(區、市)兩級礦產儲量審批機構審批。為鞏固和強化這項工作,1988年成立由原地質礦產部管理的國家礦產儲量管理局,作為常設機構,行使全國礦產儲量委員會辦公室的職責。1993年該局撤消,職責并入原地質礦產部,與礦產資源司合并成立礦產資源儲量管理局,同全國礦產儲量委員會辦公室合署辦公。1996年,全國礦產儲量委員會更名為全國礦產資源委員會,職責擴大。1998年,全國礦產資源委員會在政府機構改革中并入新組建的國土資源部,行政人員編制大幅精簡。為此,國土資源部適應新形勢,以部委聯合發文的形式,聯合國家發改委等五個部門,于1999年發文將礦產儲量審批制度改革為評審認定制度,實行政事(企)分離,其認定、管理和標準規范的制修訂等職責具體由國土資源部礦產資源儲量司及各省級國土資源行政主管部門承擔,而評審等事務性工作則交由部評審中心等37家以事業性質主體的評審機構承擔,從而對儲量審批制度做出的一次重大改革。2002年國務院行政審批制度改革決定取消國土資源部對礦產儲量評審及評審機構、評估師、工業指標的認定,要求監督管理。為確保平穩過渡,國土資源部于2003年印發了《關于加強礦產資源儲量評審監督管理的通知》,建立了儲量評審備案制度,再次對儲量審批制度進行根本變革。
    同時,為與聯合國礦產資源儲量分類框架接軌,自1999年開始,國家適應建立和完善社會主義市場經濟體制的需要,先后又頒布施行了《固體礦產資源儲量分類》和與此相適應的新的固體礦產地質勘查規范總則及主要礦種(類)規范21項,廢止了按原蘇聯模式建立、運行了近五十年的原有相關技術標準規范體系,并據以進行儲量套改、登記和統計,建立新的礦產資源儲量數據庫。
    我國短短的三四年內對礦產資源儲量審批制度做出兩次重大改革,同時對施行近五十年的礦產資源儲量技術標準規范體系進行重大改革,應該說對這項工作制度產生了極為深遠的影響,也超出了不少相關工作人員特別是長期從事這項工作的同志的承受能力,認識出現分化,重視程度大大降低,使兩次制度改革和一次標準修改帶來的大量相關工作沒有得到很好的安排和落實,至今未能就新建立的評審、備案制度的法律地位、作用、責任和評審機構及評估師的管理等做出新的具體、明確、系統的規定,從而難免全國各地管理要求和具體作法上的不統一,急需深化研究,理清思路,達成共識,積極穩妥地推進評審備案制度標準體系的改革和完善,強化管理。
    二、主要依據
    從評審備案工作的實踐看,存在的主要問題,一是在各種認識思路的沖擊下,現有文件規定要求受到動搖,掌握不足,沒有理直氣壯的堅持。二是由于礦業市場在上世紀末本世紀初的不景氣,導致礦業權人及地勘單位人才缺乏,素質下降,理性不足,隨著近年礦業市場的逢迫發展,出現作風浮燥,甚至弄虛作假的行為,堅持現行規定要求,碰到現實障礙;三是對礦產資源儲量技術標準規范的學習宣傳貫徹不夠,理解和執行不到位,甚至于不按標準規范操作,因此很有必要在此加以強調。
    (一)規章制度依據
    除《礦產資源法》及《礦產資源開采登記管理辦法》等相關法律法規相關條款,針對評審備案(審批)作出原則規定外,現行儲量評審備案工作的主要規章制度依據,應當包括:
    1.“三定”方案。《國務院辦公廳關于印發國土資源部主要職責內設機構和人員編制規定的通知》(國辦發[2008]71號)、《國土資源部關于印發部機關各司局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》(國土資發[2008]247號)。
中國礦業權評估師協會章程。
    2.工作制度。《礦產資源儲量評審認定辦法》(國土資發[1999]205號)、《礦產資源儲量評審認定工作有關規定》(國土資發[2000]54號)、《關于加強礦產資源儲量評審監督管理的通知》(國土資發[2003]136號)、《關于調整礦業權價款確認(備案)和儲量評審備案管理權限的通知》(國土資發[2006]166號)以及相關的《礦產資源登記統計管理辦法》(部令第23號)、《危機礦山接替資源找礦項目管理暫行辦法》(國土資發[2006]305號)、《財政部、國土資源部關于探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的補充通知》(財建[2008]22號)、《礦業權評估管理辦法(試行)》(國土資發[2008]174號)等都對評審備案的范圍和分工提出了補充要求。
    3.隊伍建設。《礦產資源儲量評估師執業資格制度暫行規定》(人發[1999]33號)、《礦產資源儲量評估師管理辦法》(國土資發[2000]71號)、《礦產資源儲量評審機構資格管理暫行辦法》(國土資發[2001]172號)等。《評估師職業道德基本準則》、《中國礦業權評估師協會礦產儲量評估師注冊暫行辦法》(礦評協發[2008]21號)。
    4.涉及技術要求的相關管理規定。《關于印發〈固體礦產資源儲量核實報告編寫規定〉的通知》(國土資發[2007]26號)、《關于印發〈煤、泥炭地質勘查規范〉實施指導意見的通知》(國土資發[2007]40號)、《關于全面實施〈固體礦產資源儲量分類〉國家標準和勘查規范有關事項的通知》(國土資發[2007]68號)、《關于加強煤炭和煤層氣資源綜合勘查開采管理的通知》(國土資發[2007]96號)、《礦產資源儲量規模劃分標準》(國土資發[2000]133號)。
    (二)技術標準和規范、規程依據
    《固體礦產資源儲量分類》、《固體礦產地質勘查規范總則》、《水文地質工程地質環境地質勘查規范》、《固體礦產勘查礦山閉坑地質報告編寫規定》、《關于發布〈鈾礦地質勘查規范〉等19種地質礦產推薦性行業標準的通知》(國土資發[2002]410號)、中國礦業權評估師協會2007年第1號準則《固體礦產資源儲量類型的確定》和各技術標準、規范、規程引用的相關標準、規范、規程及涉及勘查工程質量、取樣分析檢查質量和工程地質編錄、地質資料綜合整理的規范、規程等。
    (三)評審備案的具體資料依據
    1.報告編制的具體依據:
    1)必須的依據:有效勘查許可證或采礦許可證或劃定礦區范圍文件復印件;勘查單位和報告編制單位的勘查資質證書復印件;報告提交單位(礦業權人)和編制單位關于送審資料真實性、全面性、合法性的書面承諾。
    2)對應情形下必須的依據:上市融資的證明文件等;估算儲量、基礎儲量依據的可行性評價報告;勘探及詳查階段要求的選礦試驗報告;礦床工業指標論證報告及有關主管部門或礦業權人的批準文件;礦業權人與地質勘查或報告編制單位為不同主體時,應有的礦產勘查合同或資源儲量核實報告編制合同;報告提交單位的上級主管單位的初審意見書;國土資源主管部門針對某種或某類礦產作出的相關規定等。
    要求提供上市融資證明文件的目的,一是劃分評審備案管理權限需要,二是確定屬于評審備案范疇,因此有評審委托人董事會關于上市融資的決議即可。當評審委托人不是礦業權人時,由礦權人出具認可評審委托人的委托證明即可,避免礦權人與評審委托人出現分歧時扯皮。因此,不應強求礦權人和評審委托人在評審受理時出具認可評審結果的承諾。證券公司是一個咨詢服務機構,出具的有關證明文件只是表明有關上市融資工作已經受托啟動,其證明力不強,也不是必須的。
報告編制依據的各項資料,應在報告附件目錄中詳細列明,附在報告后一并裝訂或單獨裝訂成冊。
    2.評審的主要資料依據:
    除報告編制依據的各項資料外,尚應包括礦產資源儲量評審申報表;評審受理安排表;報告修改情況對照表;評審機構資質證書和評估師資格證書;本次資源儲量估算范圍與許可證劃定范圍及上一次資源儲量估算范圍對比關系圖及資源儲量變化情況的說明;礦產資源儲量報告及其附圖、附表、附件;省級以上國土資源行政主管部門、評審機構要求提交的其它相關資料。
    3.報送備案的具體資料依據:
    除報告編制和評審依據的上述各項資料外(資源儲量報告為評審修改后的正式,含附件,但附圖、附表一般除外),尚應包括礦產資源儲量評審意見書報送備案函;礦產資源儲量評審意見書(包括報告評審專家組簽名表、參加評審會議人員名單、本次儲量估算范圍與許可證件劃定范圍及上次儲量估算范圍對比關系圖及儲量變化情況說明等附件);礦產儲量評估師及專家個人評審意見;經評審機構、專家組和報告提交單位審核簽字同意的礦產資源儲量評審結果反饋表;經評審機構和專家組審核同意的報告修改情況對照表;經評審機構和專家組按合規性審查要求提出的報送評審備案資料修改情況對照表;省級以上國土資源行政主管部門要求提交的其它相關資料。
報送備案的材料應當依次裝訂成冊。
    三、評審備案范圍和評審目的
    (一)評審備案的范圍
    依據國土資發〔1999〕205號和相關文件規定,評審備案的范圍包括申請采礦權(或取水許可證);轉讓礦業權;公開發行股票及其它方式的籌(融)資;停辦或關閉礦山;重要建筑物壓覆礦產資源儲量;資源儲量發生重大變化需要改變礦山生產規模、延長或大幅縮短礦山服務年限、調整礦區范圍等提交的資源儲量報告;礦業權價款評估等所依據的儲量報告;危機礦山項目提交的資源儲量報告;需要進行礦產資源儲量登記但無上級主管單位的探礦權人提交的普查、詳查資源儲量;國土資源主管部門規定應進行評審備案的其它儲量報告。提交評審備案的儲量報告應達到普查以上勘查程度,不包括沒有333以上查明資源的預查資源儲量報告。
    (二)評審目的
    明確評審目的,一是用于判別評審、備案范圍和分工,二是用于區分不同評審、備案要求,因此要予以重視。評審目的的確定,應與上述評審范圍對應,在申報表、評審意見書和儲量報告等資料中表述一致。同時,評審主要圍繞評審目的展開,針對評審目的做出評審結論,目的與結論也應一致。
    經常出現的主要問題是勘查和報告編制、提交、評審的目的表述不清楚、一致,甚至不屬于規定的評審備案范圍,也編制提交評審備案。由于經評審備案的礦產資源儲量都是儲量登記統計的依據,而常把登記統計作為主要評審目的,有的甚至錯誤地將勘查工作的目的與編制報告的目的人為分開,把編制報告的目的表述為登記統計等,這都是不符合文件規定的。
    四、評審備案管理權限劃分
    根據國土資發[1999]205號、國土資發[2006]166號、財建[2008]22號及國土資源部儲量司《關于儲量評審備案工作有關問題的復函》就新疆國土資源廳有關條款所作的解釋,部、省兩級礦產資源儲量評審備案機關事權劃分如下:
    (一)部負責的礦產資源儲量評審備案包括:一是依據部頒勘查許可證、劃定礦區范圍和采礦許可證提交的礦產資源儲量報告。二是部出讓探礦權、采礦權,因評估繳納礦業權價款之需提交的資源儲量報告。三是因上市融資之需提交的資源儲量報告。四是礦業權管理權限由省級國土資源行政主管部門調整到國土資源部,為申請發證、變更、延續等提交的資源儲量報告。五是因礦業權有償處置、補交價款之需,依據部頒許可證提交的資源儲量報告,由部委托省級國土資源行政主管部門辦理。
    (二)其余資源儲量報告的評審備案工作由各省(區、市)國土資源行政主管部門負責。
    評審機構的工作分工依照上述事權劃分作相應的調整。
    五、關于評審備案的時效
    依據礦法及其配套法規和《礦產資源儲量評審認定辦法》(第12、17、22、23條)和《礦產資源儲量評審認定工作有關規定》(第1、2、3條)的有關規定,報告提交單位應提前20日向評審機構申報評審;評審機構應自收齊送審材料之日起15日內作出是否受理的決定,通知申報單位;評審機構應自受理之日起60日內完成評審,簽發評審意見書,并自簽發評審意見書之日起10日內將評審意見書送達申報單位、20日內送交相應的備案機關;備案機關應自收齊備案材料之日起30日內完成備案,出具備案證明。
    故評審備案工作最慢也應自申報之日起4個月即120日內完成(自受理之日起3個多月的時間完成)。考慮到一些具體情況,最遲也應在6個月內完成。超過這個時間的,沒有特殊理由,應退回重新進行評審備案,嚴格評審備案要求。防止一些提交單位片面強調評審時效和備案時效,而忽視提交報告質量及報告修改時效的提高,影響整個評審備案工作的質量、時效和聲譽。
    六、關于評審會議
    《礦產資源儲量評審認定辦法》第14條規定“評審機構評審礦產資源儲量,應當廣泛聽取各有關方面的意見,必要時根據專家組長提議,由評審機構召開評審會議”,《礦產資源儲量評審認定工作有關規定》第2條就評審方式做出進一步明確規定“一般情形的礦產儲量的評審工作,由評審機構按照《礦產資源儲量評審認定辦法》第13條的規定組織礦產儲量評估師進行。但對于儲量規模大、礦床類型新、意見分歧多、用于礦業權轉讓或股票上市評估依據的礦產資源儲量,應當召開評審會議評審。召開評審會議的,應當邀請各有關方面的代表或專家參加,以便廣泛聽取意見。”和“有關地質礦產主管部門應當對評審機構組織的評審工作進行監督,必要時,可選派代表參加評審會議”。
根據上述規定,召開評審會議是做好評審工作的一種重要方式,其主要目的是廣泛聽取有關方面的意見,應當邀請有關主管部門、礦山設計院、選礦試驗單位、原評審機構和原報告提交單位、地方國土資源行政主管部門甚至黨委、政府代表參加評審會議或調查了解和征詢其意見,以全面、客觀、準確地作出評審。同時,報告提交單位和編制單位應有相關領導和技術負責人參加,由技術負責人或主要編寫人匯報,并在評審意見書中注明匯報人,便于報告提交、編制單位在評審會議上做出負責任的介紹、解釋和表態,會后按會議形成的意見做出認真、細致、負責任的修改安排和修改。
    當然,為確保評審會議能達到預期目的,還應當注意評估師數量要符合辦法根據儲量規模規定的最低數量要求且專業結構合理,一般應包括礦產地質、水工環、經濟(或設計和采選冶)等方面的專家;對中小型儲量報告,辦法規定的最低評估師數量要求難以滿足前述專業匹配的要求,若評審工作需要,應在辦法規定的最低評估師數量要求的基礎上,增聘相應評估師或專家協助;專家組長應選擇相應礦產地質專業領域的較熟悉情況的權威評估師擔任,并在評審會議前收齊各評估師初步評審意見,匯總形成評審意見書初稿,確保在評審會議上共同討論形成評審意見書(可在提交報告按會議要求修改后作適當修改,但如果改動較大,應征得全體評估師同意);評估師個人評審意見應當在評審會議結束前定稿。
    評審意見書及評估師(含專家)個人評審意見應在會上宣讀,共同對評審意見書進行認真仔細的討論修改。評審機構和專家組提出的評審意見書與評估師個人評審意見在主要方面應保持一致,不一致的分歧意見或經討論后才達成一致的分歧意見應在評意見書中加以說明。
    評審機構應將評審申報和受理安排情況及存在的問題在會上作出說明。
    七、關于評審調查和咨詢
    《礦產資源儲量評審認定辦法》第14條規定“評審機構認為有必要時,應組織評審專家進行實地調查,對存在重大問題的,要提出專門的調查報告。” 和“根據探礦權人或采礦權人要求,評審機構可選派評審專家對礦產勘查和礦產資源儲量報告編寫過程中的有關技術問題提供咨詢。”
    當前,礦業活動活躍、市場主體日趨多元化、礦業人才尤其是地質專業人才相對不足,勘探提交報告的目的復雜,質量嚴重下降,為促使報告能較好地達到有關規定和規范的要求和順利通過評審,在評審方式上應當嚴格堅持上述傳統經驗作法,一般應組織選派礦產儲量評估師到礦區、報告提交單位、勘查施工單位(或報告編制單位)及其它相關單位,就相關情況進行調查了解(或采用信函、電話及傳真、電子郵件、網絡媒體等方面進行調查),并可就勘查設計施工及報告編制提供技術咨詢。
    八、關于提交報告名稱修改
    報告名稱是提交報告內容和歸屬的最簡明反映,報告編寫規范對報告定名很重視,有明確統一的要求,一般情況下,名稱中先標明礦產地所在省、縣名,其次是礦產地所屬礦區或煤田,再是礦產地(礦床或井田、礦段等)名稱,再次是礦產名稱、最后為勘查階段。但現實中出現不少報告提交單位在報告名稱中加注企業名稱或將縣名置于礦區或煤田名稱之后、或勘查階段表述不準等錯誤,致使在評審過程中按要求修改報告名稱的情況頻頻出現,但處理情況不一。
    一般情況下,報告名稱的修改應在報告評審申報受理之前進行檢查修改,避免在儲量報告評審受理之后的大量修改。若報告名稱在提交之后提出修改的,應在評審意見書首次提到報告名稱時即第一段中加以說明,而且其全文和附件要統一使用修改后的規范名稱,避免沒有對全部相關資料進行修改或有疏漏時產生誤解;第二,要在形成的專家組修改意見中,作為重點問題,提出明確的修改要求;三是對報告封面和正文要按新名稱修改;四是備案證明、合規性審查責任表要全面使用修改后的新名稱;五是確定名稱要修改前已形成的評估師個人意見及其它所有附件是否要統一修改,如對報告附件等其它相關附件沒有做出名稱修改,應在報告前言或其它適當位置加以說明。對報告名稱的修改處理,各評審機構應按上述原則意見拿出統一辦法。
    九、關于主要方面的合規性、合理性評述
    勘查階段和工程控制程度、工程施工及取樣分析質量、選礦試驗、可行性評價、礦床工業指標、礦產資源綜合勘查開發評價、儲量估算方法和參數選取等主要方面的基本內容和結論,應在評審意見書中做出簡要反映,并簡要評述其依據及其合規、合理性,    表明評審的結論性意見。
    對根據規范要求,應當進行可選性試驗和工業指標論證的,不僅要做,而且要達到要求的程度。對曾提交過儲量報告的生產礦山或老礦區等,還應說明上次報告的相關情況、搜集生產礦山的實際生產資料加以論述。以類比為依據的,更應有詳細論述。
    十、礦產資源儲量評審的對象和范圍
礦產資源儲量評審的對象和范圍為所依據的有效勘查許可證、采礦許可證、劃定礦區范圍批準文件或礦業權設置方案等(以下簡稱“礦證”)劃定范圍內的全部發現資源儲量及其分布范圍(已經設計部門或有關主管部門同意明確劃分為兩個及兩個以上開采系統的除外)。
    原則上應按有效礦證逐一編制礦產資源儲量報告進行評審。對已經評審備案的儲量報告估算的礦產資源儲量進行分割,應補充編制儲量核實報告,重新進行評審備案。對資源整合,或國土資源行政主管部門認為有必要合并的礦區,或劃歸同一開采系統的同一礦權人的相鄰礦權,在取得相關依據的前提下,可以依據多個有效礦證合編一個儲量報告,進行評審備案,但須逐一估算每個有效礦證范圍內的資源儲量,在儲量報告和評審意見書中分別列出評審通過的總資源儲量和各有效礦證范圍內的資源儲量。
資源儲量估算范圍包括采空區和普查程度以上工作區。對于上次提交礦產資源儲量(含334?)的分布范圍,在提高工程控制和研究程度的過程中,證實為無礦區時也應作為本次資源儲量評審范圍,說明與上次資源儲量估算范圍重迭部分的增減情況(包括文圖表)。礦證范圍與資源儲量估算范圍疊合圖除應反映資源儲量評審范圍外,還應反映資源儲量賦存分布范圍(資源儲量實際分布范圍的輪廓及拐點座標)。
    礦證范圍內資源儲量估算范圍外未估算資源儲量的區域,是否勘查開發和發現有礦產資源應核實說明。許可范圍外分割的上次評審備案的報告提交的礦產資源儲量應在評審意見書、有關圖表及報告中簡要反映,但不作為評審對象和范圍。
評審備案應以評審備案期間的有效“礦證”為依據。但如果該礦證有效期沒有包含本次勘查(或核實)、報告編制時段的,還應陳述其變化情況,具體包括礦業權名稱、礦業權人名稱、發證機關、許可證號、有效期、面積、拐點坐標、勘查或開采標高(具體深度范圍)及其變動情況。
    對許可證劃定范圍、本次資源儲量估算范圍、上次資源儲量估算范圍等范圍應列明拐點坐標和標高,評審時應進行檢查核對。許可證標明圖幅但未標明拐點坐標的,應請發證機關補充提供坐標。因坐標系不同而進行轉換的,應當作出檢查說明。
    十一、關于煤的硫分指標含義
    根據《關于印發<煤、泥炭地質勘查規范>實施指導意見的通知》(以國土資發〔2007〕40號)17.1的解釋,最高硫分是指該煤層可采見煤點(或全層)的硫分平均值;可采見煤點的硫分是指該見煤點的可采部分中各煤分層的硫分和所有單層厚度不大于0.05M夾矸硫分的加權平均值。
    而該通知第5條中又進一步指出“可采煤層包括全區可采煤層、大部分可采煤層、局部可采煤層,即包括勘查區內的主要可采煤層和次要可采煤層。可采煤層應估算資源儲量”。局部可采煤層是指“在勘查評價范圍內(一般為一個井田或勘查區),大致有三分之一左右分布比較集中的面積,其煤層的采用厚度、灰分、硫分、發熱量全部或基本全部符合規定的資源量估算指標,可以被開采利用的煤層。” 不可采煤層是指“在勘查評價范圍內(一般為一個井田或勘查區),其煤層的采用厚度、或灰分、或硫分、或發熱量不符合規定的資源量估算指標,或符合的面積只占很小的比例;或者雖然占有一定的面積,但分布零星,不便或不能被開采利用的煤層。不可采煤層是否計量,根據具體情況確定”。以及“一般說來,全區可采煤層和大部分可采煤層是勘查的主要對象,但在資源條件比較差的地區,局部可采煤層也可能成為主要勘查對象,甚至不可采煤層的某些區段也可能被開采利用。對煤層的可采程度進行劃分是為了便于評價和比較,而該煤層是否作為勘查對象,是否估算資源儲量,應根據對該煤層的合理利用和開采的經濟意義,不致造成煤炭資源的浪費或破壞等具體條件確定”。
    根據上述規定,硫分指標既可以作為對單個見煤點的硫分含量要求,也可以作為對全層(整個煤層)平均的硫分含量要求。一般情況下,以作為對單個見煤點的硫分含量要求,將其中成片分布的正常煤或高硫煤分別圈出,估算資源儲量,避免將局部可采的正常煤層混入高硫煤中,造成煤炭資源的破壞和浪費。若將其作為對全層(整個煤層)平均的硫分含量要求,對其中成片分布的正常煤或高硫煤也應分別圈出,估算其資源儲量,進行能否合理開發利用的技術經濟論證,并在報告和評審意見書中加以重點說明,充分體現資源節約保護與環境保護并重的原則。
單獨圈出并經評審通過的高硫煤,應在評審結果中另行列出,作為今后進一步勘查開發利用的參考依據。
    十二、關于煤炭和煤層氣綜合勘查開發評價
    節約保護資源、綜合勘探開發評價和安全生產等,礦產資源法等法律法規有明確的要求。煤炭勘查開發也應毫不例外地加以堅持,對煤層氣及其它相關共、伴生礦產進行綜合勘查開發評價。國土資源部《關于加強煤炭和煤層氣資源綜合勘查開采管理的通知》(國土資發〔2007〕96號)針對長期以來,緊密共伴生的煤炭和煤層氣兩種礦產,在實際勘查開發時,卻經常分開進行,綜合勘查開發評價沒有引起足夠重視和加以推進,以致煤層氣資源在采煤前或采煤過程中得不到合理開發回收利用和煤炭生產礦區安全生產事故頻發的問題,對煤炭和煤層氣綜合勘查開發評價做出了明確具體的規定,應當嚴格遵循。對于可類比的鄰區前人已做過大量工作,證實煤層氣含量高但難以地面抽采或煤層氣含量明顯低于規范規定的煤層氣資源儲量最低起算標準的,可不進行詳細的煤層氣綜合勘查開發評價,但仍必須依照有關規范及規定對瓦斯的含量、分布及對安全生產的影響作出全面評價。
因此,煤炭或煤層氣勘查,均應按96號文件要求進行綜合勘查評價(含共伴生礦產技術經濟評價),并使共伴生礦產達到較主礦產低一階段以上的勘查程度或同等勘查程度,儲量報告編制及評審均應依據規范及綜合勘查評價工作情況對煤層氣或煤炭含量、分布情況等作出綜合評述,指明是否具有綜合勘查開發利用的價值,可按規定和規范要求估算資源儲量的,應當估算資源儲量。對提交有煤層氣資源儲量的煤炭儲量報告或有煤炭資源儲量的煤層氣儲量報告,應當聘請煤層氣或煤炭專業評估師參加評審,并就其數量、質量、工作程度和經濟屬性等做出評述。同時,綜合勘查開發評價中,還應注意區分煤層氣和煤層瓦斯的不同含義,分別進行評價。
    對于儲量核實報告,也應根據原勘查和礦山生產取得的相關資料,做出綜合評價。可按規定和規范要求估算資源儲量的,應當估算資源儲量,并聘請煤層氣或煤炭專業評估師參加儲量報告評審,就其數量、質量、工作程度和經濟屬性等做出評述。
對煤炭和煤層氣礦權分設但空間范圍有重迭的礦區提交的煤炭或煤層氣儲量報告,必須依據96號文件的要求簽訂合作協議并進行綜合勘查開發評價后方可受理進行儲量評審備案。由其中一方提交評審備案的,應附有另一方的同意意見證明文件。
    十三、關于礦床工業指標
    礦床工業指標是儲量估算和評審的重要依據,對儲量估算和評審結果影響很大。因此,儲量估算報告和評審意見書均應對所使用礦床工業指標的依據及其合理性做出評價。
凡使用非規范推薦的一般工業指標或改變工業指標、改變開采對象、改變礦產工業用途提交儲量報告以及評審專家組有成員指出所使用工業指標缺乏依據或不合理的,應當由具有礦山建設設計或相關咨詢資質的單位進行工業指標論證;勘探報告或供采礦設計建設依據的儲量報告所選用的工業指標一般也應當進行論證;對雖有論證但因礦產資源形勢、礦產品價格和成本、采選冶技術等影響工業指標論證結果的各有關因素發生較大變化的,還應重新進行論證。
    儲量核實報告還應評述所選用工業指標與上一次儲量報告選用工業指標、一般工業指標、論證指標和礦山當前生產實際所使用指標的差異性,說明依據和理由;對已生產礦山提交的儲量核實報告,若工業指標發生改變,還應按原工業指標和新工業指標分別估算資源儲量,列出變化、消長關系;勘查儲量報告應當論述本次選用工業指標與上一次提交儲量報告所選用工業指標的差異及對儲量估算結果的影響,并說明依據和理由。選用一般工業指標提交儲量報告,也應就其依據和合理性進行論述。
涉及向國家繳納礦業權價款的儲量報告,若所使用的工業指標沒有經有礦山建設設計資質的單位進行充分論證,取得省級以上國土資源行政主管部門的批準,應當符合一般工業指標,但也應說明在一般工業指標給定的區間范圍內具體選用工業指標的依據和理由。
儲量核實報告的具體判別標準表
序號 原報告指標 送審報告指標 是否需論證
1 一般工業指標 沿用原報告指標 不需論證
2 一般工業指標 非一般工業指標 需論證
3 非一般工業指標 沿用原報告指標 需論證
4 非一般工業指標 一般工業指標 需論證
5 非一般工業指標 不同于原報告的非一般工業指標 需論證
    十四、關于勘查階段和工程控制程度要求
    勘查階段和工程控制程度必須滿足提交報告進行評審備案的目的。儲量報告(包括勘查報告與儲量核實報告及生產礦山提交的其它儲量報告等)和評審意見書必須明確反映提交礦產資源儲量的勘查階段和工程控制程度,并依據有關規定和規范,做出合規性和合理性評述。
    《關于全面實施〈固體礦產資源儲量分類〉國家標準和勘查規范有關事項的通知》(國土資發〔2007〕68號)第三條規定“探礦權人應在新標準規范要求的基礎上,合理確定礦產勘查工作程度和要求,并在礦產勘查合同或委托書中明確。在礦床(井田)勘探工作進行前,應根據已有地質勘查成果,由礦山設計部門提出先期開采地段(或首采區、第一水平)范圍,先期開采地段要有保障一定服務年限的資源量,主要由探明的、控制的資源組成”。第四條又進一步明確規定“申請設立采礦權(含劃定礦區范圍),大中型煤礦應達到勘探程度;非煤礦山原則上應達到勘探程度,簡單礦床應達到詳查并符合開采設計要求(《礦產勘查開采分類目錄》中第三類礦產除外)。已設采礦權的生產礦山利用原有生產系統申請在其深部和外圍區域擴大開采的,擴大區范圍內資源勘查程度原則上應達到詳查”,且工程布置合理。第十條又進一步指出“煤炭資源勘查開發遵循《關于印發〈煤、泥炭地質勘查規范〉實施指導意見的通知》”。
    十五、關于壓礦
    凡新建設項目壓覆礦產資源的,應按有關規定履行審批手續。但提交儲量報告時,對因已有的建筑(設)因素(如鐵路、村莊、公路和橋梁等)、自然生態因素(如水源地、公園保護區)、法律社會因素(如禁止開發地段)等在提交報告前已經形成的事實壓覆的礦產資源,依據<關于全面實施《固體礦產資源/儲量分類》國家標準和勘查規范有關事項的通知>(國土資發〔2007〕68號)規定,不必履行壓覆審批手續,但應在資源儲量報告中分割出壓覆的礦產資源范圍,估算內蘊經濟資源量或預測資源量,經礦產資源儲量評審備案,作為劃定礦區范圍(申請采礦許可證)、礦業權變更、壓覆礦產資源儲量登記的依據(除非礦權人取得地面設施所有人同意拆遷的協議文件并視其重要程度征得有權機關的同意)。這里的建筑不考慮其規模;自然生態保護區只要經審批機關依法批準;法律法規只要依法頒布。對依據68號文所圈出的事實壓覆礦產資源,報告提交單位、編制單位和評審機構認為不合理的,應在報告和評審意見書中加以說明;但在未征得相關機關或當事人同意的前提下,必須作為壓覆礦產資源圈出。
對于經過省級及以上國土資源管理部門審批的壓覆礦產資源,應在報告和評審意見書中如實說明,一般不作調整。
十六、關于資源儲量評審結果
    礦產資源儲量評審結果應包括評審通過的主礦產、共生礦產、伴生礦產的累計、消耗和保有的各類查明資源儲量(還應按不同資源儲量類型和總量分別列出)。結果除反映礦石量外,還應列出估算的化合物量、金屬量或元素量等。按要求劃分有不同礦石類型進行資源儲量估算的也應分別列出。按有關規定要求,分割估算的不同空間范圍的資源儲量,也應單獨列出。不屬于評審范圍的預測資源量、未達到工業指標要求的其它特定資源儲量,也應在評審結果中以另有的方式列出,說明其是否可供進一步勘查開發利用價值。
    資源儲量評審結果包括多個礦層(體)的,還應說明包括的礦層(體)名稱或編號。對有礦產資源儲量但因各種特定原因未進行估算提交評審的礦層(體)也應在評審意見書中作出說明。
    十七、關于資源儲量類型
    影響礦產資源儲量類型確定的主要因素有工程控制程度、礦床地質研究程度、開采技術條件研究程度、可行性評價研究程度及結果、礦床工業指標等。水文地質工程地質和環境地質、儲量可行性評價、勘查階段是針對一個項目(或一個礦區或一個儲量報告)整體而言的,資源儲量類型是針對某個具體塊段而言的。一個報告或項目可有多種屬性的資源儲量類型,但主要類型一般對應于項目的經濟屬性、可行性評價階段和勘查階段。不同勘查階段的項目或報告,不同類型的資源儲量比例要求,應符合相關規定;沒有規定的,可由報告提交單位(投資者)確定。
    1.關于各類礦柱的類型。在開采設計范圍內,有預可行性研究或可行性研究依據的,各類礦柱(煤柱)均應包含在基礎儲量中,不另行分類;在開采設計范圍外的,視勘查控制和研究程度的不同歸為內蘊經濟的資源量。對于采空區內的各類礦柱(煤柱)有可能開采的劃分為內蘊經濟的資源量,確實不能開采的作為損失處理。沒有進行預可行性研究或可行性研究或礦山開采的,均應歸為內蘊經濟的資源量。
    2.關于334?。在詳查和勘探階段,一般不應出現。但由于礦產地質勘查主要針對主礦產和主礦體,很難也沒有必要將全部次要礦體或共伴生礦都做到與主礦產和主礦體一樣的勘探程度,因而仍應有可能在個別情況下少量出現,對此,報告中加以說明即可。關于334?的地質工作程度要求,標準表述比較靈活,強調在物化探工作基礎上有極少量工程驗證控制即可,這與333的有限工程控制不好區分,因此,在實踐中,按照中國礦業權評估師協會2007年第一號準則《固體礦產資源儲量類型的確定》,333的工程控制網度可在332的基礎上放稀2-3倍求得,達不到上述要求的,一般歸為334?。
     3.關于資源儲量的經濟意義。對于一個項目(或一個礦區或一個儲量報告)提交的礦產資源儲量,總體上只有一種經濟含義,但具體到一個項目或一個礦區或一個儲量報告的內部,可以有不同經濟屬性的資源儲量,即經濟的、邊際經濟的、次邊際經濟、內蘊經濟的資源儲量可以同時存在。實際工作中,邊際經濟的通常不出現。
    4.關于低品位礦。對于介于邊界品位和最低工業品位之間的所謂“低品位礦”,因其經濟意義已經明確,不宜劃為內蘊經濟的資源量,而應當按次邊際經濟的資源估算為2S資源量,并計入總資源儲量。對未經過預可行性研究或可行性研究或開采的礦山的低品位礦,也應作為次邊際經濟資源量。對低品位礦資源儲量類型的劃分,應在報告和評審意見書中作出專門說明。
    5.“不可采煤層”的資源儲量計算。這里的“不可采煤層”是指因其可采部分面積小于全煤層面積的三分之一,過去通常將其全部視為不可采煤層,不計算資源儲量。從節約保護資源和現實可行性出發,應視具情況而定:對尚未建井生產或進行預可行性、可行性評價的勘查區,其可采部分應當計算資源儲量;對已經預可行性、可行性評價或建井生產、完成開發利用方案或礦山設計的,依據其評價結果或生產實際或設計報告的結論,決定是否計算資源儲量,并說明其合理性。
    6.關于中間勘查報告的資源儲量類型。總體勘查工程控制程度介于兩個勘查階段間的地質勘查儲量報告,作為低一階段的勘查儲量報告提交時,在地質可靠程度(包括工程控制程度和地質研究程度)和開采技術條件均達到相應要求的前提下,可以圈算少量高一階段的資源儲量,即普查報告可圈定少量控制的資源儲量、詳查報告中可圈定少量探明的資源儲量。
    7.礦產資源儲量類型確定的依據應有說明。對沒有進行相關工作和達到相關要求,參照有關特殊規定確定的資源儲量類型應作出說明。對現行規定和技術標準理解不一致或有分歧的資源儲量類型的確定也應作出說明。
    十八、關于重迭部分儲量估算情況的對比說明
    為便于登記統計,簡化工作,提高效率:
    當本次資源儲量估算范圍完全包括以往多個不重迭或部分重迭的報告資源儲量估算范圍時,可歸并說明重迭部分資源儲量對比變化情況及原因。
    上一次提交報告估算了資源儲量的范圍內經本次勘查證實為無礦區時,應并入本次資源儲量估算重迭范圍,一并說明重迭部分資源儲量對比變化情況及原因。
    對共伴生礦產也應按上述要求進行對比說明。
    十九、關于合規性審查和備案
    國土資源行政主管部門,應根據《關于加強礦產資源儲量評審監督管理的通知》的規定,對評審機構報送的評審意見書和相關材料進行合規性檢查,對符合要求的,出具備案證明。但由于該通知沒有就合規性檢查的具體內容和要求做出明確規定,使得當前對評審備案的合規性審查的理解和執行不統一,因而只能按照現行《礦產資源儲量評審認定辦法》、《礦產資源儲量評審認定工作有關規定》中有關認定的要求進行或參照國土資源部有關礦業權評估備案合規性審查的具體內容和要求進行。重點應把握以下幾點:
    一是應按前述二(三)3的要求,確保報送備案的各項資料齊全、對應、清晰、整潔、有相應簽章,自受理評審之日起至備案完成日止有效,內容、格式符合有關規定(包含一系列要求),且不得載有與本次報告編制提交評審備案無關的內容。
    二是評審、備案符合規定的范圍和工作分工,且權屬清晰,說明充分。
    三是評審程序及要求是否符合現有規定。
    二十、關于評審備案和登記的結合
礦產資源儲量登記是原地質礦產部1995年以第20號部長令發布的《礦產資源儲量登記統計管理暫行辦法》建立的一項管理制度,國土資源部2004年以第23號部長令發布的《礦產資源登記統計管理辦法》對其進行了修訂。辦法修訂過程中,正值國務院2002年取消國土資源部門對礦產資源儲量評審的認定,因此當時就曾提出要建立評審、登記制度直接取代原有的評審、認定、登記制度,但由于當時沒有取得共識和時間問題等,2003年國土資源部發文取消認定制度、建立了備案制度,從而形成了今天的評審、備案、登記制度。
    辦理礦產資源儲量登記要以評審意見書(或審查意見書)、礦產資源儲量報告(含許可證等主要附件、附圖和附表)為依據。這里的審查意見書主要是指《礦產資源儲量評審認定辦法》第五條規定的評審范圍之外不能提供礦山建設設計依據的礦產資源儲量報告和礦山維持簡單再生產新增資源儲量報告,由礦業權人組織評審、主管單位備案的評審意見(無主管單位的報省級以上國土資源部門備案)。這表明登記并非均要求由國土資源部門評審備案。同時還要注意的是,這里強調的是評審意見書或審查意見書,而不是認定書或備案證明。
    為確保登記和評審、備案的有機結合,達到嚴格一致,要求由評審機構對登記書進行審核簽字。查明登記在評審通過后15日內完成,便于備案和登記的同時進行。占用、變更、殘留、壓覆登記在辦理相關審批手續的同時辦理。
    實際工作中,為實現上述目標,23號部長令頒發之初,在部內登記與備案實行會審,確保了二者的統一,特別是確保了查明登記的及時落實。但其它類型的登記,備案會審后還要等待辦理相關審批手續時才能辦理登記,也給登記機關造成麻煩。后來又因此取消了會審,造成查明登記的延誤和遺漏、評審備案材料有時達不到登記要求、評審機構儲量評審與登記書核實的分離。  這樣,兩種作法均未能做到備案與登記有機結合。
    目前,備案和登記在部內已合并到一個處甚至一個人承辦,從簡化程序、提高效率、做好服務的角度,擬將二者結合起來,盡可能同時辦理。帶來的問題,待進一步研究解決。(信息來源:中國礦產資源網)
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